Prof. Dr. Rainer J. Schweizer über Verletzungen des Rechtsstaats im Fall UBS und zur fehlenden Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz

Prof. Dr. Rainer J. Schweizer

Prof. Dr. Rainer J. Schweizer, 1943, ist emeritierter Professor für Öffentliches Recht sowie für Europa- und Völkerrecht an der Universität St. Gallen. Er hat sich in seinem Leben intensiv mit den Grundrechten und Menschenrechten, aber auch mit Fragen des Rechts der Biotechnologie, mit Sicherheitsrecht, Föderalismus oder Verfassungsgeschichte auseinandergesetzt und sich in der Vergangenheit kritisch zu diesen Themen in Bezug auf die Schweiz geäussert. Von 1993 bis 2006 war er als Präsident der Eidgenössischen Datenschutz-kommission tätig und wirkte von 1987 bis 1994 als nebenamtlicher Bundesrichter am Eidgenössischen Versicherungsgericht. Professor Rainer J. Schweizer ist u.a. auch Vorstandsmitglied der Schweizerischen Akademie der Geistes- und Sozialwissenschaften (SAGW) sowie Mitglied der Academia Scientiarium Europea in Salzburg (D). In den letzten Monaten hat sich Professor Rainer J. Schweizer wiederholt öffentlich zum Thema „Rechtsstaat Schweiz“ in den Medien geäussert und Kritik an politischen Entscheiden geübt. Im Gespräch mit Christian Dueblin zeigt er auf, wo der Rechtsstaat in den letzten Monaten – auch rund um die Geschehnisse um den Fall UBS – verletzt worden ist und nimmt Stellung zur fehlenden Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz und deren Konsequenzen für unseren Rechtsstaat.

Dueblin: Sehr geehrter Herr Professor Schweizer, Sie waren bis zu Ihrer Emeritierung im Frühling dieses Jahres an der Universität St. Gallen tätig, die sehr wirtschaftsorientiert ausgerichtet ist, was in den letzten Monaten auch zu Kritik geführt hat. Was stellen Sie zurzeit in Bezug auf unser Rechtssystem in der Schweiz fest, an dem Sie in den vergangenen Monaten teilweise heftige Kritik geübt haben und wie würden Sie das Spannungsverhältnis zwischen der generellen ökonomischen und rechtlichen Sichtweise der Dinge an der Universität St. Gallen beschreiben?

Prof. Dr. Rainer J. Schweizer: Die HSG und heutige Universität St. Gallen wollte immer engagierte Rechtsprofessoren; verschiedene konnten sich weit über die Grenzen der Schweiz hinaus Anerkennung verschaffen. Unter diesen Rechtsprofessoren finden sich Namen wie Walter Schluep oder Hans Nawiasky, ein Rechtsgelehrter, der vor den Nazis flüchten musste und eine ganz entscheidende Rolle beim Wiederaufbau der Bundesrepublik Deutschland gespielt hat. Die Juristenkollegen der HSG sowie die Politikwissenschafter hatten in den Siebzigerjahren beschlossen, an der HSG eine juristische Abteilung zu schaffen. Die anderen Schweizer Rechtsfakultäten waren anfänglich skeptisch, haben aber bald anerkannt, dass hier eine vollwertige juristische Abteilung entstehen wird. Die Errichtung der juristischen Fakultät geschah 1984 und war bald sehr erfolgreich. Ende der Neunzigerjahre hatten wir bereits zwischen 180 und 240 Jus-Studentinnen und -Studenten an der HSG im Jahr. Es lehrten hier Rechtsprofessoren wie Mario Pedrazzini, Stefan Trechsel, Hans Haug, Ernst Höhn, Ernst Kramer oder Jean Nicolas Druey.

Das hat mich damals sehr motiviert, nach St. Gallen zu kommen. Man hat schon früh erkannt, dass die Rechtswissenschaft nicht nur eine Hilfswissenschaft sein darf für die Ökonomie. Sie sollte eine eigenständige Wissenschaft darstellen. Mit der Studienreform in den Jahren 2000/2001 hat man dann leider den juristischen Teil der Ausbildung stark in seinen Angeboten eingeschränkt und den Schwerpunkt mehr auf ökonomische Fragestellungen und Fächer hin ausgerichtet. Dem Steuerrecht beispielsweise wurden rund 6 Stunden pro Woche eingeräumt, während etwa das Fach Grundrechte zu einem Wahlfach disqualifiziert wurde. In den ersten zwei Semestern wurden die juristischen Fächer auf einen Drittel runtergekürzt. Dadurch hat die Universität St. Gallen leider für Juristen an Attraktivität verloren. Dies zeigt sich heute an den rückläufigen Zahlen der Studierenden der Jus-Fakultät und führte natürlich auch zum Weggang von sehr fähigen Dozentinnen und Dozenten. Das war meines Erachtens eine unglückliche Entwicklung, welche die Abteilung jetzt aber wieder entschieden korrigieren wird.

Rainer J. Schweizer: Verfassungs- und völkerrechtliche Vorgaben für den Umgang mit Embryonen, Föten sowie Zellen und Geweben. ISBN 978-3725544172

Dueblin: Nun scheinen Ihre Aussagen auch die Geschehnisse der letzten Monate rund um die Finanzkrise etwas zu widerspiegeln. Die Ökonomie wurde auch von der Universität St. Gallen zum Zentrum unserer Gesellschaft erklärt und es gab offensichtlich nur wenig Kritik am System. Der emeritierte Professor Rolf Dubs, ehemaliger Rektor der Universität St. Gallen, hat im Interview mit Xecutives.net schon zu Beginn der Krise sehr offen Kritik an gewissen Entwicklungen auch in der Lehre geäussert, aber auch aufgezeigt, dass der Einfluss einer Universität auf die Denkweise von Studierenden nicht überschätzt werden dürfe. Was beobachten Sie als Rechtsgelehrter?

Prof. Dr. Rainer J. Schweizer: Das Hauptproblem war Folgendes: Bestimmte Ansätze der ökonomischen Theorie wurden sehr stark verfolgt und vertreten. Ich spreche etwa von der Selbstregulierung des Marktes, eine nahezu religiöse Vorstellung. Ein Grossteil der Ökonomen und eine Minderheit der Rechtsgelehrten teilten diese Auffassung. Die Rechts-, Verfassungs- und die Völkerrechtsordnung betrachtete man eigentlich als blosse Rahmenbedingung für die blühende Wirtschaft.

Diese Vorstellung, dass gleichsam die Freiheit der wirtschaftlichen Entfaltung das Primäre sein soll und das Recht die Rahmenbedingungen dafür setzen sollte, ist grundfalsch, weil die Wirtschaft und die freie wirtschaftliche Entfaltung uns nicht vor Kriegen schützten, die Menschenrechte nicht sichern und dem Umstand nicht Rechnung tragen, dass es in der Gesellschaft soziale Diskrepanzen gibt, die korrigiert werden müssen. Menschen, die so denken, tragen auch dem Umstand nicht Rechnung, dass es nicht nur die individuellen Interessen zu berücksichtigen gilt, sondern, dass die Menschen eben auch Teil haben müssen an der Gemeinschaft und die Gemeinschaftsinteressen mittragen sollen. Es steht ausser Frage, dass es, nicht zuletzt an der HSG, hervorragende Wirtschaftswissenschafter gibt, die diese Zusammenhänge voll erkennen.

Man muss nicht so radikal sein wie damals Rousseau, der von der Vorstellung ausging, dass die Vielzahl der verschiedenen Auffassungen schliesslich in einen gemeinsamen Grundwillen und eine gemeinsame Grundauffassung münden. Das ist ein Ansatz, der in einer pluralistischen Gesellschaft so nicht mehr möglich wäre. Das Gemeinwohl muss aber immer wieder mit dem Individualwohl abgeglichen werden. Letzteres ist keineswegs nur ein wirtschaftliches Element, sondern auch eines der Grund- und Menschenrechte, der sozialen Sicherheit sowie des Bildungs- und Entwicklungsschutzes. All das ist lange Zeit, und leider auch heute noch, von vielen nicht akzeptiert worden. Darin sehe ich als Jurist das grösste Problem, das wir zurzeit in den Griff bekommen müssen.

Dueblin: Gerade Richter und Juristen sowie viele Rechtsgelehrte haben in den letzten Monaten heftige Kritik an gewissen wirtschaftlichen und politischen Entscheiden geführt und sehen den Rechtsstaat in Gefahr. Dr. Klaus-Peter Krause äusserte im Interview mit Xecutives.net grosse Zweifel am Rechtsstaat Deutschland, auch in Bezug auf den Ankauf von Steuerdaten-CDs. Auch Sie haben hinsichtlich der Schweiz grosse Bedenken geäussert. Was ist es, was Ihnen derzeit als Rechtsgelehrter aufstösst?

Prof. Dr. Rainer J. Schweizer: In der Tat sind in den letzten Monaten schwere Völkerrechts- und Verfassungs-rechtsverletzungen vorgekommen. Sie werden auch jetzt noch praktiziert, z.B. in pauschalen Ermächtigungen an private Sicherheitsfirmen durch den Bund. Ich möchte betonen, dass es sich nicht einfach um „Verletzungen“, sondern um „schwere“ Verletzungen handelt. Wir haben grosse strukturelle Probleme. Das Fehlen einer umfassenden Verfassungsgerichtsbarkeit halte ich je länger je mehr für eine Katastrophe, weil die Bundesbehörden wissen, dass sie alles tun dürfen und sich nicht vor den Grundsätzen der Verfassung rechtfertigen müssen. Es gibt nebst diesen strukturellen aber auch mentale Probleme, vor allem in Bezug auf die Verhaltensweisen des Bundesrats in den letzten Monaten rund um die Finanzkrise. Die Interessen eines Grossunternehmens, der UBS, sollten allem anderen vorgehen. Das sind rein wirtschaftliche Interessen und Überlegungen.

Man hat damals beispielsweise in der Bundespolitik verschwiegen, dass der Finanzminister ein früherer Verwaltungsratspräsident der Kantonalbank Appenzell war, die vor einigen Jahren in Konkurs ging und von der UBS gerettet wurde. Eine führende Person bei der Rettung der Bank durch die UBS war Herr Eugen Haltiner, den man danach zum Präsidenten der FINMA machte. Alle beide sind juristisch gesehen in der Sache UBS befangen und hätten gar nicht mitentscheiden dürfen. Solche Umstände müssen einem zu denken geben. Seit zwei Jahren machen wir nun im Fall UBS Sonderlösungen für ein einziges Unternehmen. Sie wurde mit Steuergeldern subventioniert und sie wird geschützt vor den Strafrechts- und Zivilrechtsverfolgungen des Auslands, insbesondere der USA, obwohl diese durchaus berechtigt sind. Die UBS hat nicht als einzige Bank, aber am intensivsten, dahingehend gewirkt, ihre amerikanischen Kunden dazu zu überreden, ihre Gelder im Ausland anzulegen und damit Steuern zu hinterziehen. Damit ist der amerikanischen Steuerverwaltung Geld entzogen worden. Ich habe mehrere Dossiers in diesem Zusammenhang gesehen. Es handelt sich teilweise auch um ältere Menschen, die keine Ahnung von Steuern und wirtschaftlichen Zusammenhängen hatten und sich von der Bank haben leiten lassen.

Das ist es aber nicht, was ich als so schlimm empfinde. Es ist die Tatsache, dass der Bundesrat in dem Moment, wo die US-Steuerbehörden Amtshilfegesuche gestellt haben und man wusste, dass es nicht nur um Steuer-, sondern auch um Strafverfahren ging – Birkenfeld war schon im Gefängnis –, veranlasste, die Dossiers von der UBS selbst aufbereitet und übermittelt wurden. Man muss sich bewusst werden, was dies im Klartext heisst: Die Anstifter und Mittäter liefern den Behörden die von ihnen zuvor angestifteten vermuteten Täter aus! Das ist unakzeptabel und rechtlich höchst fragwürdig. Zudem ist allen betroffenen Menschen mit der Unterzeichnung des Staatsvertrages mit den USA der Zugang zum Gericht verwehrt. Ihre Unschuldsvermutung wird schlicht ignoriert. Mit anderen Worten hat man die Menschenrechte und Verfassungsrechte dieser Menschen auf ein faires Gerichtsverfahren in der Schweiz auf diese Weise völlig missachtet. Dies alles sind beträchtliche Einbussen in Bezug auf unser Rechtssystem, die uns zu denken geben müssen und mich als Rechtsprofessor im besonderen Masse beschäftigen.

Dueblin: Diese Vorgehensweise wurde damit gerechtfertigt, dass man sich nicht anders habe verhalten können und damit nur einen unermesslich grösseren Schaden für die Schweiz verhindern wollte.

Prof. Dr. Rainer J. Schweizer: So wird natürlich argumentiert. Es gibt aber auch zahlreiche Beispiele von Rechtsverletzungen, die mit der Krise nichts zu tun haben. Ich kann Ihnen ein weiteres Beispiel nennen, das ebenfalls sehr brisant ist und zu denken geben muss: Die Bundesverfassung gibt dem Bund das Recht, dass er an den Grenzen Zölle erheben kann. Die Zollabgaben sind die ältesten Fiskalabgaben des Bundes seit 1848. Zur Erhebung dieser Abgabe hat man Zollkreise geschaffen und Beamte eingestellt. Sie haben an ihrer Seite eine Grenzpolizei, die exekutiv wirkt. Das ist grundsätzlich auch verständlich, denn die Zolldeklaration ist nicht immer einfach und es braucht eine Überwachung. Dieses Grenzwachkorps hat man jedoch jahrzehntelang nur gestützt auf eine Bundesratsverordnung aufgebaut. Erst 2005 hat das Parlament das Zollgesetz geändert, nicht aber die Verfassung. Resultat ist heute eine eigentliche Bundespolizei mit über 4000 Beamten.

Die Schweiz ist zwischenzeitlich Schengen beigetreten. Seit 2008 ist das Schengen-Abkommen aktiv und an der Grenze herrscht freier Personenverkehr. Nun wird das Grenzwachkorps jedoch als Bundespolizei schweizweit eingesetzt. Es kann Ihnen also passieren, dass Sie im Zug von Luzern nach Altdorf kontrolliert werden und Sie Ihren Ausweis zeigen oder ihre Mappe öffnen müssen. Dazu gibt es aber keine Verfassungs- und Gesetzeskompetenz. Die Kantone klagen über zuwenig Polizeikräfte. Die Bestände sind auf eine Bevölkerung ausgerichtet, die 1,5 Mio. kleiner war als heute. Sie sind froh, dass der Bund in die Bresche springt. Der Bund hat aber unter einer falschen Etikette – ohne, dass diese Kompetenz verfassungsrechtlich geregelt wäre -, eine Bundespolizei eingeführt. Würden wir auch der Zollunion der EU beitreten, hätte diese ursprüngliche Zollpolizei den letzten Rest ihrer Rechtfertigung verloren, denn dann würden auch die Warenkontrollen wegfallen. Es gibt eine ganze Serie von weiteren Beispielen, die ähnlich gelagert sind, wie etwa die unkontrollierte Fichierung durch den Staatsschutz entgegen dem 1997 erlassenen Gesetz, dass dies verhindern wollte.

Dueblin: Eine Verfassungsgerichtsbarkeit könnte solche Vorgehensweisen tatsächlich verhindern.

Prof. Dr. Rainer J. Schweizer: Es gab im Parlament mehrere Vorstösse in Sachen Verfassungsgerichtsbarkeit. Sie führten bisher aber alle nicht zum Erfolg. Die politische Mehrheit will das offensichtlich nicht. Die Kombination aber einer geschwächten Verfassung, die nicht geschätzt wird, und einer Mentalität, die den Individualnutzen jeweils voranstellt, gefährdet unseren Rechtsstaat ernsthaft.

Dueblin: Wir sind uns einig, dass die Schweiz nach wie vor funktioniert und als Rechtsstaat anerkannt ist. Was ist es, was diesen Rechtsstaat funktionstüchtig macht und wo sehen Sie die Gefahren für die Schweiz?

Prof. Dr. Rainer J. Schweizer: Die Schweiz hat natürlich andere Verhältnisse als etwa gewisse Staaten in Süd- oder Mittelamerika. Davon sind wir weit entfernt. Das haben wir schon deshalb nicht, weil der grösste Teil unserer Bevölkerung sehr gewissenhaft und korrekt ist. Wir haben auch eine eher geringe Korruption. Dazu kommt, dass wir noch einen einigermassen kritischen Pluralismus von Medien haben. Vor allem die föderalistische Ordnung fördert eine politische Macht- und Gewaltenteilung, die immer wieder heilsam ist. Die Stimmbürger haben in den Kantonen das Instrument des Finanzreferendums. Das sind alles sehr wirksame Instrumente, die der Rechtsstaat braucht. Es sind aber vor allem strukturelle Mängel und mentale Defizite, die dem Rechtsstaat Schaden anrichten. Wir haben zu wenig Menschen in diesem Land in staatlichen Institutionen und in der Politik, die offen Fehler und Fehlverhalten ansprechen und sich für Korrekturen einsetzen. Das scheint mir ein ganz wichtiger Punkt zu sein. Es braucht Mut, auf Fehler hinzuweisen und Vorschläge zur Besserung zu unterbreiten. Wir ziehen es demgegenüber vor, die Dinge mit unserer Konkordanz vom Tisch zu wischen. Die fehlende Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz, um noch einmal auf sie zurückzukommen, führt dazu, dass in der Gewaltenteilung ein wirksames Gegengewicht zwischen der mächtigen Verwaltung und dem Parlament und der nur punktuell Einfluss nehmenden Stimmbürgerschaft sowie zwischen Bund und Kantonen fehlt.

Rainer J. Schweizer et.al.: Die schweizerische Bundesverfassung – Kommentar

Dueblin: Es gibt viele Länder, die keine Verfassungsgerichtsbarkeit haben. Was gilt es in diesen Fällen besonders zu beachten, damit der Rechtsstaat nicht zu kurz kommt?

Prof. Dr. Rainer J. Schweizer: Man kann zweifelsohne andere Rechtssysteme haben. Die englische Justiz, die ich weltweit für die beste halte, ist in ihrer Qualität unübertroffen. Dort gibt es kein Verfassungsgericht in unserem Sinne. Erst seit der Kontrolle des EU-Rechts und über die Human Rights Bill von 1998 sind die englischen Gerichte punktuell befähigt, Normen auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu kontrollieren. Die englischen Gerichte haben aber eine viel höhere Disziplin in ihrer Entscheidfindung als unsere Gerichte in der Schweiz. Das gilt auch für den britischen Gesetzgeber, der die (ungeschriebene) Verfassung streng achtet, anders als die Bundesversammlung unsere 1999 erneuerte Bundesverfassung. Ich nenne Ihnen ein aktuelles Beispiel hierfür: Zum Auslegungsvertrag zum Doppelbesteuerungsabkommen CH–USA meinte der Gerichtspräsident des Bundesverwaltungsgerichts, man müsse dieses Abkommen halt dem Parlament vorlegen, dann könne man es nicht mehr prüfen. Diese Aussage kommt einer Kapitulation gleich.

Eine wichtige Erkenntnis ist heute: Das Milizsystem genügt auf Bundesebene nicht mehr. Auch das Fehlen von Parteifinanzierungsgesetzen halte ich im Übrigen für ein weiteres, grosses strukturelles Problem, das negative Auswirkungen auf unseren Rechtsstaat hat. Der Lobbyismus kann sich mit seinen Individualinteressen in der Schweiz wie nur in wenigen anderen europäischen Ländern ohne Offenlegungspflichten ausleben. Schliesslich braucht es ein Regierungssystem, das den Herausforderungen eines international eingebundenen Landes gerecht wird. Unser System ist 1848 noch für 2,4 Mio. Einwohner geschaffen worden und nicht für 8 Mio. Menschen. Noch 1874 arbeiteten lediglich 200 Beamte in der Zentralverwaltung des Bundes. Heute ist dieser einer der grössten Arbeitgeber in der Schweiz. Mit sieben Bundesräten wie 1848 ist die Geschäftsfülle der Landesregierung nicht zu bewältigen.

Dueblin: Viele Menschen tun sich schwer mit dem Gedanken, dass Stimmrechtsentscheide noch einmal von einer Instanz überprüft werden können. Sie sind der Meinung, dass das Volk das letzte Wort haben solle.

Prof. Dr. Rainer J. Schweizer: Zum einen muss man allen Menschen in diesem Land sagen, dass es für jede schweizerische Stimmberechtigte und jeden schweizerischen Stimmberechtigten überhaupt kein Problem ist, dass ein kantonales Gesetz, das in einer Abstimmung vom Kantonsvolk gebilligt wurde, vom Bundesgericht kassiert werden kann. Wir haben somit eine Kontrolle von Volksgesetzen durch das Bundesgericht gegenüber den Kantonen, nicht aber gegenüber dem Bundesgesetzgeber. Es fehlt im Übrigen auch eine präventive Kontrolle von Staatsverträgen. Man müsste heute entworfene und unterzeichnete Staatsverträge vor ihrer Ratifikation auf ihre Verfassungstauglichkeit und ihre Menschenrechtskonformität prüfen können. Auch Bundesgesetze müssten entweder im Voraus oder in fragwürdigen Anwendungsfällen geprüft werden können. Wir aber finden auf Bundesebene nichts dabei, dass man Beschlüsse fassen kann, die keine Verfassungsgrundlage haben oder zu Unrecht als Notrecht bezeichnet werden. Wir haben also ein Bundesgericht, das den Kantonen auf die Finger schaut, aber keine Instanz, die den Bund in Schranken hält. Das kann ich nicht mit dem Primat der Demokratie erklären. Auch die Demokratie muss bestimmte fundamentale Rechte akzeptieren und billigen.

Dueblin: Eine Verfassungsgerichtsbarkeit scheint zurzeit in der Schweiz zumindest kurz- und mittelfristig politisch nicht möglich zu sein. Was würden Sie vorschlagen, sollte und kann ganz pragmatisch getan werden, damit der Rechtsstaat nicht weiter verletzt wird und in Ihrem Sinne Besserung eintreten kann?

Prof. Dr. Rainer J. Schweizer: Es liegen viele gute Vorschläge auf dem Tisch. Ich denke, man müsste mindestens ein Gremium schaffen, das beratend und unabhängig auf schwere Rechtsstaatsverletzungen hinweist und Lösungen anbieten kann. Es wird zurzeit auch ein Menschenrechtsrat diskutiert. Wie dieses Gremium aussehen soll, ist jedoch noch nicht klar. Des Weiteren könnte man einige der gravierendsten Systemmängel angehen. Ich denke hier in erster Linie an die nicht geregelte Parteienfinanzierung, ein Umstand, den ich für sehr schädlich halte, sowie an die verfassungsrechtlich nicht geklärten Polizeikompetenzen des Bundes. Wenn solche Schwachstellen beseitigt wären, dann wären wir schon in wesentlichen Dingen einen Schritt weiter.

Dueblin: Herr Professor Schweizer, was wünschen Sie sich für sich selber und für die Schweiz?

Prof. Dr. Rainer J. Schweizer: Die schwere Wirtschaftskrise 2008 bis 2010, die auch eine Verfassungskrise ist, darf sich nicht mehr wiederholen. Wir müssen diese Krise aufarbeiten und durchleuchten. Es müssen die Leichen im Keller der UBS und anderer Banken gefunden und die massgeblich beteiligten Personen müssen zur Rechenschaft gezogen werden. Verschiedene der massgeblichen Strafrechtsjuristen sind der Meinung, dass der Entscheid der Zürcher Staatsanwaltschaft falsch ist und dass die verantwortlichen Bankenchefs sehr wohl auch nach Schweizer Recht verfolgt werden sollten Die Schweiz hätte sehr wohl die Möglichkeiten und auch die Verpflichtung, Strafverfahren durchzuführen. Aber noch wichtiger wäre für mich, dass man durchleuchtet, warum verschiedene Schritte katastrophal waren. Ohne Aufarbeitung der Vergangenheit bauen wir auf wackligem Grund. Mein wichtigster Wunsch ist schliesslich, dass wir die schwere Vertrauenskrise, die unsere staatliche Gemeinschaft durchgemacht hat und die namentlich auch viele fähige jüngere Menschen sehr beschäftigt, dass wir diese Vertrauenskrise durch einige fällige, klare Reformen und eine Stärkung des Rechtstaates entschlossen überwinden.

Dueblin: Sehr geehrter Herr Professor Schweizer, ich bedanke mich für dieses Gespräch und wünsche Ihnen bei Ihren Projekten und Tätigkeiten weiterhin alles Gute!

______________________________
Links
– Universität St. Gallen HSG